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快乐10分

2020年01月(yue)17日 09:36 來源︰中(zhong)國(guo)政府采購(gou)報打印

  ■ 李剛 

  2017年,十九大報告把全面實施預算(suan)績效管理提到了非(fei)常重要(yao)的戰略(lue)高(gao)度,2018年,《中(zhong)共中(zhong)央、國(guo)務院(yuan)關于(yu)全面實施預算(suan)績效管理的意見》的公(gong)布,表明了頂層設計的決心。隨著(zhou)國(guo)家《優化(hua)營商環境cheng)趵返姆 跡  喲蠖雲笠檔募跛shui)降費(fei)力度,財(cai)政壓(ya)力上(shang)升,如何構建績效型(xing)政府采購(gou)制度,加快建成全方位(wei)、全過(guo)程(cheng)、全覆蓋的預算(suan)績效管理體系,實現zhi)ㄇ 賾行? ??氐T穡 晌  曬gou)事業的當務之急。一(yi)些改革也到了需要(yao)突破(po)的關鍵時期(qi),政府采購(gou)事業正處于(yu)攻(gong)堅期(qi)、深水(shui)區(qu)。政府采購(gou)如何避虛(xu)就實、實而有用、高(gao)效而物有所值(zhi),成為每位(wei)政采人值(zhi)得思考的mu)翁狻/span> 

  目(mu)前,強化(hua)采購(gou)人主體責任是各(ge)方熱議的話題,比(bi)如,如何建立(li)采購(gou)主體職責清晰、權責對等(deng)qu) 嘍接辛Α?試(shi)鷓細(xi)竦南執 曬gou)制度?筆shou)咭砸yi)個采購(gou)環節經辦人的視角結合具體工作實踐,從政府采購(gou)運(yun)行模式及績效評價兩(liang)方面談談看法。 

  依據(ju)《中(zhong)華人民(min)共和國(guo)政府采購(gou)法》(以下lu)虺啤墩 曬gou)法》)第(di)六(liu)十條(tiao),“政府采購(gou)監督管理部門(men)不得設置集中(zhong)采購(gou)機構,不得參與政府采購(gou)項目(mu)的采購(gou)活(huo)動(dong)”,以yue)啊恫cai)政部關于(yu)加強政府采購(gou)活(huo)動(dong)內部控(kong)制管理的指導意見》《關于(yu)全面推進行政事業單位(wei)內部控(kong)制建設的指導意見》《行政事業單位(wei)內部控(kong)制規範(fan)(試(shi)行)》等(deng)相關規定的要(yao)求(qiu),按cu)沾釉賜飛shang)xian)?fang)腐敗(bai)及分(fen)工制衡(heng)的原則,政府采購(gou)制度采用“管采分(fen)離”的運(yun)行模式。監管職責和采購(gou)職責由不同部門(men)行使,實行政事分(fen)開、分(fen)事行權、分(fen)崗(gang)設權等(deng)內控(kong)和監督jiao)啤K孀zhou)轉(zhuan)職能、轉(zhuan)方式、轉(zhuan)作風的要(yao)求(qiu),紀檢監察部門(men)為強化(hua)監督執紀問shi)穡 彌澳懿棵men)切(qie)實擔負(fu)起一(yi)般政府采購(gou)等(deng)工作的監督責任,淡出一(yi)般性政府采購(gou)日常監督工作。為此(ci),有一(yi)定采購(gou)規模的機關事業單位(wei)按cu)鍘骯懿煞fen)離”的原則,以yue)盎狗fen)設,相關業務、環節和崗(gang)位(wei)之間的相互監督和制約(yue)的內控(kong)管理機制,建立(li)形成了計財(cai)、采購(gou)、業務(業務職能主管部門(men))三足鼎(ding)立(li)的單位(wei)內部政府采購(gou)業務分(fen)工。計財(cai)部門(men)負(fu)責預算(suan)(評審、批(pi)復)、支付及績效考核(評估),采購(gou)部門(men)負(fu)責具體采購(gou)流(liu)程(cheng),業務主管部門(men)負(fu)責項目(mu)申請(需求(qiu))、執行、驗收(shou)以yue)白什櫚怠> guo)多年實踐和摸索,政府采購(gou)“管采分(fen)離”的運(yun)行模式,的確在預防(fang)腐敗(bai)、規範(fan)采購(gou)行為、采購(gou)規模效益、采購(gou)政策功能導向(xiang)等(deng)方面發揮了積極作用。但(dan)同時也存在,由于(yu)對政策理解不透、沒有掌握恰當的實施方略(lue),特(te)別是機關事業單位(wei)特(te)有的行政職能交(jiao)錯式的組織結構形式導致歸口管理困難(nan),形成“九龍治水(shui)”多頭管理局面,背離了“管采分(fen)離”制度設計的初衷。多頭管理造成“責、權、利”的失(shi)衡(heng)、監管的離位(wei)和缺(que)失(shi)、以yue)凹ㄐ 蘭鄣氖shi)真(zhen),這(zhe)主要(yao)體現在以下三個方面。 

  制衡(heng)大于(yu)協作 

  制衡(heng)大于(yu)協作,行政機關特(te)有的組織結構形式,造成多頭管理,問shi)鵠 nan),管理成本高(gao)且辦事效率低(di)下。政府采購(gou)立(li)法宗(zong)旨主要(yao)圍繞防(fang)止腐敗(bai),與之呼應的單位(wei)內控(kong)管理機制更以相互制約(yue)、監督、預防(fang)腐敗(bai)為重。機構、崗(gang)位(wei)設置也是以相互制衡(heng)為出發點,按行政管理職能定機構、定崗(gang)、定人、定職、定責,形成職能制或直線-職能制的組織結構形式。這(zhe)兩(liang)種組織結構的明顯(xian)缺(que)點就是妨礙了必要(yao)的集中(zhong)領導和統(tong)一(yi)指揮,形成了多頭管理,甚至于(yu)監督管理的職責也因職能分(fen)權界限yi)nan)于(yu)厘清而無法準確fan)ㄎwei)導致lu)喙芾 nan)。往往有功大家搶,有過(guo)大家推,問shi)稹 吩鴝家yi)頭霧水(shui),談fu)蔚5薄O金mu)最終的責任難(nan)以追溯。而且職能部門(men)之間的協作和配合性較差,更多關注的是本部門(men)的利益,缺(que)乏整體和項目(mu)服務意識,並(bing)且許多程(cheng)序性工作都需要(yao)直接向(xiang)各(ge)職能分(fen)管上(shang)級領導報告請示才能處理,公(gong)文流(liu)轉(zhuan)繁瑣而低(di)效。不僅加重了上(shang)級領導的工作負(fu)擔,也容易zi)斐上(shang)嗷?期(qi)謾 鍍?南窒xiang)。當上(shang)級行政領導和職能機構的指令發生矛(mao)盾時,下lu)陡匏蝕印 nan)以應變,公(gong)說公(gong)有理,婆(po)說婆(po)有理、七嘴(zui)八舌,管理成本高(gao)且辦事效率低(di)下,項目(mu)推進困難(nan)。如何提高(gao)預算(suan)執行xin)剩 閃爍ge)單位(wei)的重頭戲(xi),全面績效評價談fu)穩菀住/span> 

  重程(cheng)序,輕管理,輕績效 

  重采購(gou)程(cheng)序的合xi)  娣fan)化(hua),輕管理和績效考核。正因為監管的缺(que)失(shi)、無力、低(di)效、膚淺,我們的管理重點還停留在程(cheng)序性、表面性的文章(zhang)上(shang),也無法進行深層次的績效評價,還未(wei)根本觸及核心利益的博弈(yi),既難(nan)融入市場,更受制于(yu)市場,較難(nan)形成有效的市場競爭(zheng)。為此(ci),圍標、串標成為常態,甚至于(yu)以yuan)戲(xi)ㄐ問窖詬遣環 mu)的,走程(cheng)序竟成了不法行為的避風港。不良供應商為達到目(mu)的,利用程(cheng)序、監管的漏洞(dong)和缺(que)失(shi)引導項目(mu)(這(zhe)主要(yao)是因為我們的預算(suan)管理因專業職能的分(fen)工相對是孤立(li)、脫節的,需求(qiu)、審批(pi)各(ge)管一(yi)攤(tan)。容易從預算(suan)管理的源頭——采購(gou)需求(qiu)就被人為控(kong)制),埋下不公(gong)的禍根,造成後續采購(gou)過(guo)程(cheng)無故(gu)shi)庥yu)質疑、投訴。一(yi)旦進入采購(gou)程(cheng)序,不良供應商更是利用制度運(yun)行模式側重程(cheng)序的弊端,不達目(mu)的、誓不罷休,利益團伙串通(tong)一(yi)氣(qi),惡意質疑、投訴、舉報,導致政府采購(gou)項目(mu)停滯,浪費(fei)國(guo)家行政管理資shi)礎V爻cheng)序輕管理的惡果(guo),不但(dan)形不成市場競爭(zheng),而且降低(di)了政府采購(gou)工作效率、降低(di)了資金的使用效益、更降低(di)了政府采購(gou)的公(gong)信力。 

  績效評價體系獨立(li)于(yu)市場和用戶 

  績效評價體系獨立(li)于(yu)市場和用戶,更多側重程(cheng)序,忽(hu)視終端用戶體驗評價,對相關責任人缺(que)乏威懾力。按財(cai)政相關規定,一(yi)般性項目(mu)進行自(zi)我評價,較大項目(mu)立(li)項申請、投資shi)?suan)的評審以yue)跋金mu)執行和完(wan)成結果(guo)的績效評估,由行政或職能部門(men)委托專業中(zhong)介機構或專家進行xin)壑?推蘭郟 fei)用由委托人支付。也就是說我們政府采購(gou)的評價體系還gu)牆 li)在第(di)三方中(zhong)介機構或專家的基礎之上(shang),一(yi)個受制于(yu)委托人的社會(hui)中(zhong)介機構在市場激烈(lie)的競爭(zheng)中(zhong)自(zi)然會(hui)選擇利益站隊,績效評價也很難(nan)切(qie)中(zhong)要(yao)害。每個項目(mu)只(zhi)要(yao)按部就班(ban),照本宣科(ke)按有關程(cheng)序走完(wan)流(liu)程(cheng)就相安無事。評價體系模型(xing)架構也是統(tong)一(yi)地(di)按cu)詹鮒副輟 ?嬤副輟 man)意度指標三大模塊進行,模式單一(yi)且是一(yi)次性評價,較難(nan)形成一(yi)份(fen)能夠客觀反映政府采購(gou)業務績效水(shui)平的綜合性報告。其(qi)中(zhong),產出指標較為直觀,主要(yao)體現政府采購(gou)預算(suan)的執行進度及完(wan)成情(qing)況等(deng),這(zhe)也是當前各(ge)單位(wei)考核最直接有效的指標;主要(yao)針對政府采購(gou)實施預期(qi)目(mu)標是否達到的主要(yao)指標——效益指標,包括經濟效益指標、生態效益指標、社會(hui)效益指標以yue)翱沙中(zhong)ying)響(xiang)指標。此(ci)類指標因具有行業性、時限性、抽象(xiang)性等(deng)特(te)點,在實際工作中(zhong),需要(yao)通(tong)過(guo)各(ge)種方法反復多次才能取(qu)得,很難(nan)用數據(ju)和文字在特(te)定時間內真(zhen)實表達,成為績效評價的短板;同樣,滿(man)意度指標也是建立(li)在職能主管部門(men)的數據(ju)采集和統(tong)計基礎之上(shang),並(bing)不完(wan)全客觀映射終端用戶點對點的親(qin)身體驗和評價。正是上(shang)述脫離市場、自(zi)成體系、行政僵(jiang)化(hua)式的績效評價體系,使得績效評價數據(ju)采集渠道、方式、方法背離市場和用戶,因采集對象(xiang)的畏權性yuan)途窒?勻眉ㄐ 蘭窞shi)真(zhen)。正因如此(ci),許多項目(mu)的績效評價是按相關工作程(cheng)序和統(tong)一(yi)標準模式的表格拼湊(cu)做出來的。再者,以審計代監管,也成了許多單位(wei)績效考核的重要(yao)評價指標,只(zhi)要(yao)未(wei)被審計或審計結果(guo)沒出問題,則僥幸過(guo)關。可是,第(di)三方審計單位(wei)主要(yao)審核的內容是項目(mu)的合規、合xi)  gong)允性,層面過(guo)于(yu)粗(cu)括,並(bing)不適用于(yu)項目(mu)的精細(xi)化(hua)評價。程(cheng)序化(hua)且單一(yi)模式的第(di)三方評價與終端用戶體驗性評價的脫節和割裂造成需求(qiu)和績效的單薄,使得政府采購(gou)物有所值(zhi)的目(mu)標打了折扣。 

  綜上(shang),“管采分(fen)離”的運(yun)行模式,關鍵是在于(yu)管,管是目(mu)的,分(fen)是手段。“管采”務必形成合力,切(qie)實做到歸口管理,建立(li)政府采購(gou)與預算(suan)、財(cai)務(資金)、資產、使用等(deng)業務機構gou)透gang)位(wei)之間溝di)tong)協調的工作機制,強化(hua)運(yun)行監督,對每個項目(mu)實施全方位(wei)、全過(guo)程(cheng)、全覆蓋的監督管理。既要(yao)分(fen)清角色(se)、厘清職責、權責對等(deng),準確fan)ㄎwei),即做到不越位(wei)、不失(shi)職,更要(yao)有所擔當。以機關事業單位(wei)人事和財(cai)務的核心管控(kong)力為抓手,建立(li)內部控(kong)制管理的激勵(li)約(yue)束機制,在職務晉升、薪資酬(chou)勞、績效考核等(deng)涉及個人切(qie)身利益方面直接與項目(mu)掛鉤,充分(fen)體現“責、權、利”的和諧統(tong)一(yi);利用大數據(ju)雲po)教 ?qu)塊鏈等(deng)先進科(ke)學的管理工具和理念,分(fen)布式、背對背、點對點的建立(li)評價數據(ju)采集,讓實際終端用戶參與到項目(mu)中(zhong)。總之,一(yi)切(qie)工作應圍繞服務項目(mu)為中(zhong)心,簡政放權,寓管理于(yu)服務中(zhong),以利于(yu)項目(mu)管理為出發點。適當調整組織管理結構形式,在內部人事、財(cai)務管理制度上(shang)勇于(yu)創新(xin),加快事業轉(zhuan)型(xing),由管制型(xing)政府向(xiang)服務型(xing)政府轉(zhuan)變,形成激勵(li)約(yue)束機制,分(fen)工不分(fen)家,由固(gu)化(hua)的多頭管理轉(zhuan)變為萬(wan)變不離其(qi)宗(zong)歸口監督的精細(xi)化(hua)項目(mu)管理,我們的政府采購(gou)制度運(yun)行功能方能有效,才能達到既定目(mu)標,績效型(xing)的政府采購(gou)制度才能實現。 

  (作者單位(wei)︰新(xin)華社辦公(gong)廳政府采購(gou)處) 

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