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2020年02月18日(ri) 10:19 來(lai)源(yuan)︰中國政府采購報打印(yin)

  核心提示 

  ◆修法的(de)背景︰現行(xing)政府采購制(zhi)度幾(ji)fu)醯韌 yu)公開招標為中xing)牡de)合同訂立制(zhi)度,立法之際,選擇這(zhe)樣(yang)的(de)制(zhi)度是基于(yu)一(yi)個推定性觀念,即認為市場競爭會自(zi)然帶來(lai)政府采購的(de)合理(li)價格和對供應(ying)商的(de)公正選擇。實踐證明,這(zhe)一(yi)觀念的(de)實現客觀上需要(yao)具備一(yi)些條件(jian)。可惜我們(men)並(bing)不一(yi)定完(wan)全能夠提供這(zhe)些條件(jian),所以(yi)它的(de)實踐效果受到許多質疑和挑戰。 

  ◆預(yu)算單(dan)位中xing)鬧饕宓de)新(xin)體制(zhi)︰政府采購體制(zhi)結(jie)構的(de)再造,涉及采購人、非(fei)營(ying)利性yue)ji)中采購機構、營(ying)利性采購代理(li)機構、評審專(zhuan)家和監管機構之間關系的(de)結(jie)構化調整。 

  ◆政府采購合同的(de)性質︰政府采購合同適用(yong)民事商事合同法,其缺陷是過于(yu)狹窄,不能反映政府采購合同的(de)特殊(shu)性。應(ying)根據具體內容對政府采購合同進行(xing)種類上的(de)區(qu)分(fen),在處(chu)理(li)爭議的(de)程序上實行(xing)因事立制(zhi)的(de)多樣(yang)化結(jie)構。合同中哪(na)類內容佔有(you)主導位置,就認定其為哪(na)類性質的(de)合同,並(bing)適用(yong)相關的(de)合同規則(ze),包(bao)括行(xing)政協議規則(ze)和民事商事合同的(de)規則(ze)。 

  ◆新(xin)結(jie)果主義與舊合規主義的(de)差異(yi)︰程序導向的(de)制(zhi)度強調程序合規主義,結(jie)果主義的(de)績效導向更強調結(jie)果的(de)最(zui)終評價功能,而程序合規只是實現法律目的(de)的(de)一(yi)個階段,不能展(zhan)現采購活動的(de)全部(bu)合法性。這(zhe)一(yi)差別直接催生出法律有(you)效性結(jie)構的(de)新(xin)認知。 

  ■ 于(yu)安 

  績效型政府采購制(zhi)度是政府采購制(zhi)度現代化的(de)一(yi)個標志,構建這(zhe)一(yi)制(zhi)度是我國建立具有(you)全球競爭力的(de)政府采購制(zhi)度的(de)重(zhong)要(yao)步(bu)驟。2014831日(ri),第十二屆全國人大常委會第10次會議通過《中華人民共和國預(yu)算法》修正案(an),其中提出了(liao)實行(xing)績效預(yu)算的(de)法律要(yao)求。20189月,中共中央、國務院發布了(liao)《關于(yu)全面實施預(yu)算績效管理(li)的(de)意見》,全面實施預(yu)算績效提升到國家治(zhi)理(li)高度。同年11月,中央全面深化改(gai)革委員會第五次會議審議通過《深化政府采購制(zhi)度改(gai)革方案(an)》。《方案(an)》提出按照財稅體制(zhi)改(gai)革的(de)要(yao)求,建立以(yi)優(you)質優(you)價采購結(jie)果和用(yong)戶反饋為導向,采購主體職責清(qing)晰(xi)、交易規則(ze)科學高效、監管機制(zhi)健全、政策功能完(wan)備、法律制(zhi)度完(wan)善、技術(shu)支撐先進的(de)現代政府采購制(zhi)度,加快推動建立現代財政制(zhi)度。因此,整個政府采購都應(ying)逐步(bu)向績效導向的(de)現代化新(xin)制(zhi)度轉變。 

  近(jin)年來(lai),財政部(bu)已就推動政府采購制(zhi)度向績效導向型轉變的(de)改(gai)革進行(xing)了(liao)重(zhong)要(yao)探索。201611月,財政部(bu)發布《關于(yu)進一(yi)步(bu)加強政府采購需求和履約(yue)驗收zhan)芾li)的(de)指導意見》(財庫﹝2016205號)等ren)募jian),為系統地進行(xing)政府采購制(zhi)度改(gai)革提供了(liao)重(zhong)要(yao)經驗。當前,貫徹(che)落(luo)實黨chi)醒搿 裨閡yao)求的(de)工作之一(yi),就是積極(ji)準備《政府采購法》的(de)修訂工作,推動構建績效型政府采購的(de)新(xin)型法律制(zhi)度。這(zhe)里從基本認識和制(zhi)度構建兩方面,探討向績效型政府采購制(zhi)度轉變的(de)初步(bu)設想。 

  績效型政府采購制(zhi)度源(yuan)于(yu)上世紀80年代以(yi)來(lai)國際上以(yi)yue)ㄐ  枷虻de)公共部(bu)門改(gai)革,而我國政府采購制(zhi)度是新(xin)世紀引入的(de)。由(you)于(yu)理(li)論準備不足,我國在政府采購制(zhi)度建立之初,沒hui)you)給予正在形成中的(de)績效型政府采購應(ying)有(you)的(de)注(zhu)意。那時,關于(yu)政府采購的(de)基本觀念和注(zhu)意力,更多地集(ji)中在政府采購市場的(de)形成方面,所以(yi)形成了(liao)突出政府采購程序的(de)制(zhi)度。程序導向的(de)政府采購制(zhi)度,強調對供應(ying)商權利的(de)保護(hu)和市場競爭的(de)公平性,尤其是合同締結(jie)方面的(de)競爭性制(zhi)度。政府采購制(zhi)度幾(ji)fu)醯韌 yu)公開招標為中xing)牡de)合同訂立制(zhi)度。當時,選擇這(zhe)樣(yang)的(de)制(zhi)度是基于(yu)一(yi)個推定性觀念,即認為市場競爭會自(zi)然帶來(lai)政府采購的(de)合理(li)價格和對供應(ying)商的(de)公正選擇。這(zhe)些年的(de)實踐證明,這(zhe)一(yi)觀念的(de)實現客觀上需要(yao)具備一(yi)些條件(jian)。可惜我們(men)並(bing)不一(yi)定完(wan)全能夠提供這(zhe)些條件(jian),所以(yi)它的(de)實踐效果受到許多質疑和挑戰。政府采購本來(lai)是利用(yong)市場提高政府效率的(de)制(zhi)度。對于(yu)政府有(you)沒hui)you)能力來(lai)利用(yong)市場,而不被市場反利用(yong)、不被市場俘獲(huo)的(de)問題,長期以(yi)來(lai)缺乏有(you)效的(de)測量手(shou)段和做出準確的(de)判(pan)斷。實踐證明,當政府利用(yong)市場的(de)能力不足時,政府就有(you)可能被市場反利用(yong)。政府被市場反利用(yong)的(de)典型表(biao)現就是花了(liao)錢沒辦成事或者說花了(liao)許多冤(yuan)枉錢,現在有(you)必要(yao)對這(zhe)一(yi)制(zhi)度進行(xing)徹(che)底的(de)改(gai)革。 

  為了(liao)有(you)效發揮(hui)政府采購的(de)作用(yong)和實現政府采購的(de)目的(de),防止和解(jie)決政府被市場反利用(yong)甚至被市場俘獲(huo)的(de)問題,一(yi)個基本的(de)選擇就是實行(xing)結(jie)果主義的(de)績效型新(xin)制(zhi)度。績效導向的(de)政府采購新(xin)模(mo)式可從兩方面考慮︰一(yi)是體制(zhi)結(jie)構的(de)再造,即實行(xing)預(yu)算單(dan)位中xing)鬧饕宓de)新(xin)體制(zhi)。這(zhe)一(yi)體制(zhi)涉及采購人、非(fei)營(ying)利性yue)ji)中采購機構、營(ying)利性采購代理(li)機構、評審專(zhuan)家和監管機構之間關系的(de)結(jie)構化調整。在進行(xing)這(zhe)方面的(de)制(zhi)度設計時,應(ying)優(you)先考慮政府利用(yong)市場能力的(de)建設和提高,同時設計好績效目標、績效目標的(de)評估(gu)和績效責任(ren)的(de)承擔等基本制(zhi)度。二是過程結(jie)構的(de)再造,即基于(yu)績效結(jie)果的(de)新(xin)過程結(jie)構,基本環節是采購需求的(de)管理(li)、締約(yue)方式的(de)靈活運(yun)用(yong)、積極(ji)的(de)合同履行(xing)xiao) zui)終采購結(jie)果的(de)評價和應(ying)用(yong)。這(zhe)一(yi)新(xin)結(jie)構,將終結(jie)程序導向的(de)競爭中xing)鬧饕宓de)采購過程。 

  《政府采購法》的(de)體系結(jie)構,應(ying)當根據績效型制(zhi)度的(de)要(yao)求進行(xing)重(zhong)大調整。根據績效型制(zhi)度的(de)構建需要(yao),將績效主義作為新(xin)《政府采購法》的(de)縱向支柱和整體中xing)模(mo) 敵xing)績效管理(li)與采購合同雙制(zhi)度並(bing)行(xing)的(de)新(xin)制(zhi)度結(jie)構。體系上設想為十個方面,包(bao)括總則(ze)、政府采購人、供應(ying)商、代理(li)與咨詢服(fu)務、政府采購管理(li)、公共政策功能、合同的(de)訂立、合同的(de)履行(xing)xiao) ying)商環境和監督管理(li)、爭議處(chu)理(li)。采購方式和采購程序只是作為一(yi)個環節,置于(yu)合同訂立的(de)制(zhi)度之中xiao)Pxin)制(zhi)度設想主要(yao)在兩個方面突出績效的(de)作用(yong)。第一(yi)是建立績效責任(ren)主體制(zhi)度,即建立以(yi)采購人為中xing)牡de)采購體制(zhi)。將“政府采購人”單(dan)獨設立為一(yi)章(zhang),強調采購人的(de)主體地位,解(jie)決其主體責任(ren)問題。第二是增加yin)罷 曬汗芾li)”一(yi)章(zhang),以(yi)需求管理(li)和履約(yue)驗收zhan)芾li)為中xing)模(mo) 妨  曬旱de)績效管理(li)問題。通過改(gai)體制(zhi)強調采購人的(de)主體責任(ren)地位,通過加強績效管理(li)提高政府利用(yong)市場的(de)能力。 

  因此,現行(xing)xiao)墩 曬悍 方 xing)重(zhong)大調整。現行(xing)xiao)墩 曬悍 販fen)zhi)﹥jiu)章(zhang),包(bao)括總則(ze)、政府采購當事人、采購方式、政府采購程序、政府采購合同、質疑與投訴、監督檢(jian)查、法律責任(ren)和附則(ze)。這(zhe)一(yi)體系是圍繞采購方式和采購程序展(zhan)開的(de),或者說是以(yi)合同或者合同的(de)訂立為中xing)墓菇 de)。因為立法時的(de)一(yi)個基本假(jia)定是,按照既定的(de)采購方式和采購程序,政府采購就能夠獲(huo)得(de)最(zui)好的(de)價格、實現采購目的(de)、最(zui)公正地選擇供應(ying)商,當時的(de)體制(zhi)構建就是為程序和方式服(fu)務,結(jie)果把采購人邊緣化了(liao)。這(zhe)樣(yang)一(yi)來(lai),也就沒hui)you)人對采購的(de)最(zui)終結(jie)果負(fu)責了(liao),所以(yi)根據績效管理(li)的(de)原則(ze),這(zhe)一(yi)制(zhi)度必須進行(xing)徹(che)底改(gai)革。 

  政府利用(yong)市場是通過合同方式實現的(de),所以(yi)合同問題是政府采購的(de)基本問題,也是處(chu)理(li)政府與供應(ying)商關系的(de)基本制(zhi)度。現行(xing)xiao)墩 曬悍 飯娑   曬漢賢 視yong)合同法,即民事商事合同法。這(zhe)一(yi)規定受到當時國內合同法律制(zhi)度發展(zhan)的(de)限(xian)制(zhi)。它的(de)缺陷是過于(yu)狹窄,不能反映政府采購合同的(de)特殊(shu)性,而是完(wan)全把政府采購合同等同于(yu)民事合同。從政府采購合同的(de)對象、內容和目的(de)分(fen)zhi)xi),它與民事商事合同有(you)很大差異(yi)。政府對市場的(de)利用(yong)不同于(yu)企業的(de)民事商事活動。政府采購的(de)目的(de)不是為了(liao)營(ying)利,而是為了(liao)履行(xing)政務功能和提供公共服(fu)務,以(yi)yue)爸蔥xing)相關的(de)國家政策。因此,新(xin)制(zhi)度的(de)設計應(ying)根據具體內容對政府采購合同進行(xing)種類上的(de)區(qu)分(fen),在處(chu)理(li)爭議的(de)程序上實行(xing)因事立制(zhi)的(de)多樣(yang)化結(jie)構。合同中哪(na)類內容佔有(you)主導位置,就認定其為哪(na)類性質的(de)合同,並(bing)適用(yong)相關的(de)合同規則(ze),包(bao)括行(xing)政協議規則(ze)和民事商事合同的(de)規則(ze)。 

  實行(xing)新(xin)制(zhi)度的(de)重(zhong)要(yao)法律問題,是處(chu)理(li)好新(xin)結(jie)果主義與舊合規主義的(de)關系。程序導向的(de)制(zhi)度強調程序合規主義,結(jie)果主義的(de)績效導向更強調結(jie)果的(de)最(zui)終評價功能,而程序合規只是實現法律目的(de)的(de)一(yi)個階段,不能展(zhan)現采購活動的(de)全部(bu)合法性。這(zhe)一(yi)差別直接催生出法律有(you)效性結(jie)構的(de)新(xin)認知,這(zhe)是一(yi)個非(fei)常重(zhong)大的(de)基礎法律問題。采購活動的(de)法律有(you)效性,已經不限(xian)于(yu)法律規則(ze)本身是否得(de)到遵守,還要(yao)延you) 練 芍zhi)度設計的(de)最(zui)終社會目的(de)能否實現。這(zhe)樣(yang)一(yi)來(lai),法律有(you)效性的(de)結(jie)構就必須加以(yi)改(gai)變。所以(yi),實行(xing)結(jie)果主義的(de)績效型制(zhi)度,能夠推動我們(men)重(zhong)構政府采購制(zhi)度的(de)法律價值體系,尤其是關于(yu)法律的(de)效率定義和法律有(you)效性的(de)結(jie)構。當然,引入結(jie)果主義導向的(de)績效制(zhi)度,也會使法律的(de)保護(hu)對象和制(zhi)度實施機制(zhi)的(de)結(jie)構發生變化。 

  (作者系《政府采購法》修訂研究項目負(fu)責人,全國人大財經委員會原《政府采購法》起(qi)草(cao)顧問小(xiao)組成員,清(qing)華大學公共管理(li)學院教授、政府研究所所長。本文由(you)本報記(ji)者昝妍根據其在南(nan)開大學法學院舉辦的(de)“修訂《政府采購法》研討會”上的(de)演講內容整理(li)而成,有(you)刪節) 

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  日(ri)前,《政府采購法》修訂研討會在天津(jin)南(nan)開大學法學院舉辦,來(lai)自(zi)理(li)論界的(de)知名學者和實操部(bu)門代表(biao)按照預(yu)算績效要(yao)求,圍繞《政府采購法》修訂的(de)若干重(zhong)大問題進行(xing)了(liao)深入交流(liu)。在清(qing)華大學公共管理(li)學院教授于(yu)安、南(nan)開大學法學院教授何紅鋒、天津(jin)工業大學法學院副(fu)院長付大學等“大咖”的(de)引導下,與會嘉賓結(jie)合修法研究提綱(gang),分(fen)別就總則(ze)、政府采購人、供應(ying)商、代理(li)與咨詢服(fu)務、政府采購管理(li)等十個方面的(de)內容進行(xing)了(liao)研討,迸射出思想的(de)火花。本期,本報特刊發于(yu)安bu)淌讜詿舜窩刑只嶸暇托薅 墩 曬悍 匪齙de)報告,後續還將刊發與會嘉賓在各(ge)個討論環節的(de)精彩發言內容,與讀者共同學習、思考。 

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